• Paulo de Bessa Antunes

Pagamento por Serviços Ambientais em áreas de preservação permanente e reservas legais

Por: Paulo de Bessa Antunes

Mestre e Doutor em Direito. Líder de Pesquisa Acadêmica cadastrada no CNPq. Visiting Scholar de Lewis and Clark College, Portland, Oregon.


A recentemente publicada Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021 que instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais [PSA] tem o potencial de ser um importante instrumento para o aperfeiçoamento das políticas ambientais brasileiras. A PSA federal é uma continuação de leis que já vinham sendo aprovadas em diversos estados e municípios em todo o território nacional. Os chamados serviços ambientais a serem remunerados são as atividades individuais ou coletivas que favorecem a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos que são caracterizados como os benefícios relevantes para a sociedade gerados pelos ecossistemas, em termos de manutenção, recuperação ou melhoria das condições ambientais. A lei, assim como outras leis brasileiras, reconhece o valor econômico do ambiente e busca estabelecer incentivos capazes de tornar economicamente atrativa a proteção ambiental.


O pagamento pelos serviços ambientais é um conceito amplo que compreende, dentre outras coisas, o (1) pagamento direto, monetário ou não monetário; a (2) prestação de melhorias sociais a comunidades rurais e urbanas; a (3) compensação vinculada a certificado de redução de emissões por desmatamento e degradação; os (4) títulos verdes (green bonds); o (5) comodato e a (6) Cota de Reserva Ambiental (CRA).

Há todavia, questões no texto legal que demandam indagação e adequada regulamentação. Com efeito, o parágrafo único do artigo 9º da Lei estabelece que as Áreas de Preservação Permanente [APP], Reserva Legal [RL] e outras sob limitação administrativa nos termos da legislação ambiental serão elegíveis para pagamento por serviços ambientais com uso de recursos públicos, conforme regulamento, com preferência para aquelas localizadas em bacias hidrográficas consideradas críticas para o abastecimento público de água, assim definidas pelo órgão competente, ou em áreas prioritárias para conservação da diversidade biológica em processo de desertificação ou avançada fragmentação.


O parágrafo parte de um conceito equivocado que é o de considerar tanto as APPs como as RLs como limitações administrativas, a serem suportadas pelos proprietários individualmente. Esta confusão conceitual pode implicar em custos inaceitáveis para o orçamento nacional, bem como o reconhecimento implícito de que as APPs e RLs são indenizáveis, implicando a sua não indenização em suspensão das “limitações”.

As APPs e as RLs não são limitações administrativas impostas à propriedade ou posse rurais, são isto sim parte integrante das propriedades ou posses rurais. Ainda que ostentando nomes diferentes, tanto as APPs como as RLs já se encontravam presentes no Código Florestal de 1934 e, portanto, são institutos jurídicos quase que centenários e que, infelizmente, ainda não foram adequadamente compreendidos. Toda e qualquer propriedade ou posse rural que, geograficamente, possua as condições ecológicas e ambientais que caracterizem uma APP deve mantê-la hígida, pois este é um componente básico da própria propriedade ou posse rural; o mesmo ocorre com a RL.


O conceito de limitação administrativa é essencialmente individual, não se caracterizando como uma generalidade aplicável a todo e qualquer proprietário ou posseiro rural. O tombamento, por exemplo, é uma limitação administrativa, pois recai sobre um imóvel individualmente, ou sobre uma área específica. Assim, o entendimento de que as APPs e as RLs são, de fato, limitações administrativas é, em nosso entendimento, um passo atrás em relação à proteção ambiental, pois pode dar margem a interpretações que, na prática, implicarão em redução da proteção, por falta de recursos para remunerar os proprietários ou posseiros. Se é verdade que, no código de 1934, a manutenção das APPs [então chamadas de florestas protetoras] era uma obrigação que podia ser suportada pela da União [artigos 12 e 13], fato é que, desde o Código de 1965 a responsabilidade é do posseiro ou proprietário [artigos 2º e 3º]. As RLs sempre estiveram a cargo dos posseiros e dos proprietários, pois são áreas que integram a propriedade, com vistas a manter a vegetação nativa. É verdade que, a Lei nº 12.651/2012 permitiu que, tanto as APPs como as RLs não fossem apenas constituídas por vegetação nativa, admitindo-se culturas exóticas e mesmo pequenas atividades econômicas em seu interior.


A Lei nº 14.119/2021 é importante e merecedora de aplausos. Entretanto, há que se ter atenção em sua regulamentação, sob pena de que institutos importantes como as APPs e as RLs possam ser enfraquecidos, tendo em vista a sua errônea conceituação jurídica constante do parágrafo único do artigo 9º.

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